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第二百七十八章
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需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。而财政运作机制的公共性，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效率高低。在行为与操作的意义上，具有决定作用的是财政制度或运行机制，其实质是国家如何运用公共权力，依据何种规则运用公共权力进行资源配置。正是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。由公共财政法治性所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当政府预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了公共财政的社会需要。
预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构控制是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是公共决策、公开透明的财政。
其实，建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超出预算边界。即预算制度是公共财政运行的基本规则，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要完善预算制度，合理配置国家预算权。预算案必须通过议会批准才能对政府有法律约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。改革后的预算制度，政府的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、高效的政府起到了重要的推动作用；同时，在和谐社会的理念下，有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府行为获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。
可见，公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。在确立了宪政体制的国家中，现代预算制度是一套维持政治行为和对政府活动进行有效控制的规则，而对政府收支活动逐渐全面和深入的控制是建设宪政国家的应有之义。
四、宪政下的预算法治
公共财政是一种民主、法治的理财。在我国，要实现民主、法治化公共财政，应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加强预算监督。
（一）合理限制国家财政权
在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的
干预。然而，公权力本身也必须受到限制。正如洛克所言“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[9]
公共财政的实质在于限制国家财政权。财政民主和财政法治体现的是私有财产权对国家财政权的制衡。由于税收是国家依法对公民财产权的否定，公法对财政的关注首先从税收开始，财政法定最初也就表现为税收法定。随着政府财政职能的扩张，财政的范围也逐步扩大，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模等，都应该由议会通过法定程序加以规范。
公共财政的民主和法治原则，都是纳税人基于私有财产权的保护而提出的诉求，其目的在于厘清财产权与财政权之间的界限，为宪政国家中财政权的活动设定底线。国家的主要任务在于为纳税人提供安全与公正，建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系。[10]因此，财政资金的运用无非是为了保护纳税人的基本权利，为纳税人提供公共服务。为防止财政权过度侵犯公民财产权，宪法还必须对财政权的行使进行合理的限制。例如，在国家政治事务方面，保障公民享有平等的参与权；在税收征收方面，根据公平原则或量能课税原则设计税制；在费用征收方面，依受益的不同程度，规定不同的缴费标准；在地区间财政关系方面，保证最低限度的财政均衡；在社会阶层间的财政关系方面，保障每一个群体同等的机会和待遇；在财政支出的标准方面，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；在最低人权的保护方面，保障每一个公民的生存权，为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来，即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则，通过宪政为国家财政权的行使设定方向。
（二）实现预算法治化
法治化的重要性已经为人们所认识和接受，从各国的经验来看，制约与监督政府行为，对财政的约束和监督是关键，是因为“赋税是喂养政府的娘奶”[11]“赋税是政府机器的经济基础”[12]，财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入，就没有政府及其活动的存在与职能的履行。控制了财政收入与财政支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。发达国家成功经验证明，只有将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。从这个意义上讲，公共财政是民主政治最重要的根源。
对我国而言，改革开放促进了我国社会经济的全面发展和进步，同时也导致我国财政分配格局的巨大变化，但有时政府行为的紊乱和不受约束是转轨时期许多问题和困难的根源所在。改革导致了政府内部财权财力和利益的分散，却未形成相应的制度性约束规范和制衡机制，政府行为若背离法治轨道以及对经济利益的追逐将导致财政偏离了其公共服务的职能和目的，而财政秩序的紊乱对于市场秩序的有序进行则是重大的冲击。故只有将政府全部的财政活动都置于法律的约束与规范之下，才能实现政府及其财政行为的法治化，才能克服市场秩序的紊乱状态。可见，在我国，强调财政行为法治化具有特殊的重要性，财政法治化或曰税收法治将成为整个国家法治化建设的突破口，成为市场化改革的深化，摆脱目前财政根困境的必经之路。
要实现政府财政的法治化，就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。在民主国家，议会对政府的制约的主要机制是控制预算。预算，从形式上看是政府财政的收支计划，是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划。政府的任何一项活动都需要相应的财政支出，预算恰好以计划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排，直接和具体地规定约束着政府行为。而议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场和公民对政府各项具体施政活动的审议与批准过程。社会公众和议会对预算执行情况的检查和监督，意味着市场对政府行政状况的检查监督。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。[13]
（三）完善预算制度
一是合理配置人大预算权。虽然我国预算法规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改预算法时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。
二是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法“控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外，要强化全民的国家预算法律意识。
三是规范预算外资金。由于转轨时期财政的原因，我国形成了大量的“预算外资金”这些预算外资金游离于人大的预算监督之外，造成国家分配秩序混乱，财政活动失序、失范，使正当的财政收入受到了侵蚀。这是我国目前财政生活中的一大缺陷，必将阻碍我国的宪政进程。因此，应将预算外资金纳入预算法的调整范围。
四是强化预算监督。在我国，为强化人大对政府监督职能，有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障，同时，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。
在最后一个字落笔后，他发现此时外面的天空已经到了中午。看样子，自己是用了一个上午的时间才写完这篇文章的，看来这篇文章还需要做几次修改才能交上去啊，正想着，就见门开了，只见自己的秘书端着一个托盘走了进来，包元知道现在已经是中午吃午饭的时间了。
预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构控制是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是公共决策、公开透明的财政。
其实，建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超出预算边界。即预算制度是公共财政运行的基本规则，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要完善预算制度，合理配置国家预算权。预算案必须通过议会批准才能对政府有法律约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。改革后的预算制度，政府的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、高效的政府起到了重要的推动作用；同时，在和谐社会的理念下，有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府行为获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。
可见，公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。在确立了宪政体制的国家中，现代预算制度是一套维持政治行为和对政府活动进行有效控制的规则，而对政府收支活动逐渐全面和深入的控制是建设宪政国家的应有之义。
四、宪政下的预算法治
公共财政是一种民主、法治的理财。在我国，要实现民主、法治化公共财政，应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加强预算监督。
（一）合理限制国家财政权
在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的
干预。然而，公权力本身也必须受到限制。正如洛克所言“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[9]
公共财政的实质在于限制国家财政权。财政民主和财政法治体现的是私有财产权对国家财政权的制衡。由于税收是国家依法对公民财产权的否定，公法对财政的关注首先从税收开始，财政法定最初也就表现为税收法定。随着政府财政职能的扩张，财政的范围也逐步扩大，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模等，都应该由议会通过法定程序加以规范。
公共财政的民主和法治原则，都是纳税人基于私有财产权的保护而提出的诉求，其目的在于厘清财产权与财政权之间的界限，为宪政国家中财政权的活动设定底线。国家的主要任务在于为纳税人提供安全与公正，建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系。[10]因此，财政资金的运用无非是为了保护纳税人的基本权利，为纳税人提供公共服务。为防止财政权过度侵犯公民财产权，宪法还必须对财政权的行使进行合理的限制。例如，在国家政治事务方面，保障公民享有平等的参与权；在税收征收方面，根据公平原则或量能课税原则设计税制；在费用征收方面，依受益的不同程度，规定不同的缴费标准；在地区间财政关系方面，保证最低限度的财政均衡；在社会阶层间的财政关系方面，保障每一个群体同等的机会和待遇；在财政支出的标准方面，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；在最低人权的保护方面，保障每一个公民的生存权，为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来，即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则，通过宪政为国家财政权的行使设定方向。
（二）实现预算法治化
法治化的重要性已经为人们所认识和接受，从各国的经验来看，制约与监督政府行为，对财政的约束和监督是关键，是因为“赋税是喂养政府的娘奶”[11]“赋税是政府机器的经济基础”[12]，财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入，就没有政府及其活动的存在与职能的履行。控制了财政收入与财政支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。发达国家成功经验证明，只有将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。从这个意义上讲，公共财政是民主政治最重要的根源。
对我国而言，改革开放促进了我国社会经济的全面发展和进步，同时也导致我国财政分配格局的巨大变化，但有时政府行为的紊乱和不受约束是转轨时期许多问题和困难的根源所在。改革导致了政府内部财权财力和利益的分散，却未形成相应的制度性约束规范和制衡机制，政府行为若背离法治轨道以及对经济利益的追逐将导致财政偏离了其公共服务的职能和目的，而财政秩序的紊乱对于市场秩序的有序进行则是重大的冲击。故只有将政府全部的财政活动都置于法律的约束与规范之下，才能实现政府及其财政行为的法治化，才能克服市场秩序的紊乱状态。可见，在我国，强调财政行为法治化具有特殊的重要性，财政法治化或曰税收法治将成为整个国家法治化建设的突破口，成为市场化改革的深化，摆脱目前财政根困境的必经之路。
要实现政府财政的法治化，就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。在民主国家，议会对政府的制约的主要机制是控制预算。预算，从形式上看是政府财政的收支计划，是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划。政府的任何一项活动都需要相应的财政支出，预算恰好以计划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排，直接和具体地规定约束着政府行为。而议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场和公民对政府各项具体施政活动的审议与批准过程。社会公众和议会对预算执行情况的检查和监督，意味着市场对政府行政状况的检查监督。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。[13]
（三）完善预算制度
一是合理配置人大预算权。虽然我国预算法规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改预算法时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。
二是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法“控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外，要强化全民的国家预算法律意识。
三是规范预算外资金。由于转轨时期财政的原因，我国形成了大量的“预算外资金”这些预算外资金游离于人大的预算监督之外，造成国家分配秩序混乱，财政活动失序、失范，使正当的财政收入受到了侵蚀。这是我国目前财政生活中的一大缺陷，必将阻碍我国的宪政进程。因此，应将预算外资金纳入预算法的调整范围。
四是强化预算监督。在我国，为强化人大对政府监督职能，有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障，同时，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。
在最后一个字落笔后，他发现此时外面的天空已经到了中午。看样子，自己是用了一个上午的时间才写完这篇文章的，看来这篇文章还需要做几次修改才能交上去啊，正想着，就见门开了，只见自己的秘书端着一个托盘走了进来，包元知道现在已经是中午吃午饭的时间了。
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